三、国资监管机构预算职责的界定
        行文至此，以出资****利的行使为基点，从财政部门与国资监管机构在预算收入收缴、预算草案编制及预算执行等环节的具体职责划分的角度，对国资监管机构在国有资本经营预算中职责的具体设计和制度构建便顺理成章了。
        1、国资监管机构在预算收入收缴环节的职责
        应当指出，基于我国目前的经营性国有资产管理体制，在国有资本经营预算中存在两种性质不同的法律关系：一是因确定国有资本收益收缴数额产生的企业与出资人之间的利润分配关系；一是因国有资本收益的具体收缴产生的企业与政府财政部门之间的预算监管关系。这是国有资本经营预算法律关系与政府一般公共预算法律关系的重要区别。这一区别决定了国资监管机构与财政部门在预算收入收缴环节职责的划分应当从以下两方面入手。
        首先，关于国有资本收益收缴数额的确定。根据《企业国有资产法》及《试行意见》的规定，国有独资企业按规定上交国家的利润、国有控股及参股企业国有股权（股份）分得的利润是国有资本收益中最重要的组成部分，依现行国有资产管理体制，国有企业利润上缴体现的是出资人与企业之间的法律关系，其中双方当事人的法律地位又决定了，企业利润上缴数额的确定应当由国资监管机构决定，否则将与现行国有资产出资人制度产生冲突。财政部及国资委关于《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》（以下简称《收益收取办法》）中关于国有资本收益收取由企业向国资委申报并审核、财政部复核的规定恰好体现了这一点。[11]它表明，在现行国有资产管理体制下，国有资本收益收取数额的确定权呈下放状态：国资监管机构在其中居主导地位，而财政部门则处于监督地位。但《试行办法》没有明确规定国资监管机构在确定国有企业利润和红利收缴比例中的主导地位是一个缺陷。这可能导致实践中由财政部单独确定利润和红利收缴比例，而在财务及经营信息均处于劣势的情况下，上缴比例的确定可能脱离实际、偏离制度设计的初衷。因此，笔者建议，立法应当明确规定国资监管机构参与企业利润分配政策的制定，并有权依利润分配政策确定和调整利润上交比例，财政部门对此负有监督职责。
        其次，关于国有资本收益收缴的监管问题。笔者认为，在目前的国有资产管理体制下，一旦国有资本收益收缴数被确定下来，收益收缴的监管就由于其在性质上属政府公共行政行为而不在国资监管机构的职责范围内，应当由财政部门负责。因此，《收益收取办法》中关于中央企业欠交国有资本收益，由财政部、国资委查明原因并采取措施予以催交的规定存在缺陷。[12]收益收取办法》并没有对财政部和国资委共同承担催交职责做出具体规定，如果将共同催交理解为在各自的职责范围内履行催交职责，那么由于国有资本收益收缴法律关系发生在财政部与国有企业之间，[13]催交的职权应当被赋予财政部而不在国资委，并且，就其法律地位而言，由国资监管机构对欠交国有资本收益的企业采取行政处罚措施也不具有正当性。显而易见，《收益收取办法》将企业欠缴国有资本收益的催交主体未加区分地规定为国资委和财政部，混淆了两类不同性质的法律关系，进而可能产生两个机构互相推诿而导致实际上无人负责催交。因此，笔者建议，立法应当明确规定由财政部门负责采取措施对欠缴国有资本收益的企业进行催交。至于国资委在其中的作用，应当是基于其对企业的资本或股份控制，在出资人职责范围内，对欠缴企业的董事或高管进行行政处分，例如降低绩效工资或工资等级、解除职务或解除聘任等。而此类行为在性质上不属于政府公共行政行为。当然，为发挥国资监管机构在其中的作用，弥补财政部门监管的不足，应当加强不同性质处罚的衔接，以提高财政部门的监管效率。因此，建议规定国资委与财政部之间就收益收缴信息进行通报，规定财政部有权就企业欠交行为建议国资委对经营者实施处分。
        2、国资监管机构在预算草案编制环节的职责
        按照《试行意见》、财政部《中央国有资本经营预算编报试行办法》及国资委《中央企业国有资本经营预算建议草案编报办法（试行）》的相关规定，财政部为国有资本经营预算的主管部门，负责编制中央国有资本经营预算草案；国资监管机构为国有资本经营预算单位，负责编制本单位所监管企业国有资本经营预算建议草案。具体而言，国资委根据中央企业财务预算，结合宏观经济形势和企业生产经营 发展 状况，测算中央企业本年度预计可实现的国有资本收益，作为编制下年度预算建议草案的预算收入，中央企业根据国资委下达的下年度预算支出计划编制要求，申报本企业下年度预算支出计划，并按内部决策程序形成书面申请报告报国资委，国资委按照下年度预算收入统筹安排、综合平衡后编制完成预算建议草案，报财政部审核。

        从上述规定不难看出，国资监管机构在预算草案编制中职责确定的基础是现行的部门预算制度。笔者认为，从国资监管机构参与国有资本经营预算草案编制的 法律 基础看，这一定位并不准确。首先，就中央 企业 预算收入建议草案的编制而言，由于确定国有资本收益收缴数而产生的关系是企业与出资人之间的利润分配关系，预算收入数的预测和确定应当是国资监管机构代表本级政府履行企业国有资产出资人职责的结果，因此中央企业预算收入建议草案编制的基础实际上是出资****利。其次，就中央企业预算支出建议草案的编制而言，国资监管机构的参与仍然取决于出资****利。根据《试行意见》和《中央企业国有资本经营预算建议草案编报办法(试行)》的规定，资本性支出是目前国有资本经营预算支出中最重要和最主要的部分，在附表“中央企业国有资本经营预算支出计划表”，中，资本性支出具体分为新设企业注入国有资本、补充企业国有资本、认购股权、股份以及其他资本性支出等四类。显然，资本性支出数的确定在性质上属国家向企业投资。而根据相关法规，首先，资本性支出所涉及的国有企业增资、合并等事项的决定权依法归国资监管机构行使；[15]其次，国资委对中央企业的投资活动实行分类监督管理，即建立规范董事会的国有独资公司的投资项目实行备案管理，未建立规范董事会的国有独资企业和国有独资公司的主业投资项目实行备案管理、非主业投资项目实行审核管理，国有控股公司以及其他类型企业的投资项目实行信息报送管理；[16]再次，国资委对国有企业或国有控股企业受让上市公司股份超过5%以上的实行备案管理。[17]这些规定清楚地表明，目前国资监管机构对企业资本性支出预算建议数的提出享有其职责范围内的权利。这也意味着，资本性支出预算数的决定权应当呈现分权的态势，即尽管由于资本性支出来源于国有资本预算收入，是国家财政收入的组成部分，应当肯定财政部对资本性支出预算数的确定享有行政决策权，但同时也应当肯定，国资监管机构有权在其出资人的职权范围内确定企业资本性支出的数额。
        综上，不是部门预算制度而是国资监管机构履行职责的活动导致了其对国有资本经营预算草案编制的参与。因此，笔者认为，界定国资监管机构在国有资本经营预算草案编制环节的职责，首要考虑因素应当是出资人的权利，然后才是与部门预算制度的衔接。笔者的具体建议如下。首先，明确规定国有资本经营预算建议数由中央企业提出后上报国资监管机构，国资监管机构在其职责范围内进行平衡后确定并形成预算建议草案。与此同时，为了对国资监管机构提出预算建议草案的行为实施监督，并与公共预算中的“ 经济 建设预算”进行平衡，应吸收部门预算的合理成份，保留“两上两下”的预算编制程序，规定国资监管机构向财政部门上报预算建议草案，财政部门享有否决权及最终决定预算草案的权利。其次，为避免“两上两下”程序中的不足—可能产生的财政部在“两下”过程中否决权的随意使用以及预算单位利用信息优势在“两上”过程中巧立名目挤占预算资金，应当从实体及程序两方面对国有资本经营预算草案编制中财政部和国资监管机构“两上两下”中的权利行使进行适当限制。具体而言，应当从程序上规定，国资监管机构上报财政部的预算建议草案应如实反映企业预算收入和企业对预算支出的实际需求，保证预算建议数的合理和真实，财政部对国资监管机构上报的预算建议草案如有否决或重大修改，应当说明理由。为保证上述程序执行的实际效果，建议在国资监管机构层面设立投资决策委员会，负责对企业上报的预算建议数进行审核，同时在财政部层次设立预算草案编制委员会，负责对国资监管机构上报的预算建议草案进行审核、协调，并出具审核意见。
        3、国资监管机构在预算执行环节的职责
        预算执行环节包括国有资本收益收缴、预算支出资金的拨付、预算调整以及结算报告草案的编制等。关于国有资本收益收缴 中国 资监管机构的职责及其与财政部门的关系已在前文有论述。对《试行意见》关于预算执行的其他规定，笔者认为，还需要对预算调整程序中国资监管机构的职责做出具体规定。首先，以出资人的权利为基础，国资监管机构有权决定是否根据企业情况变化提出预算调整请求，对特殊情况下的预算调整，应当规定国资监管机构具有一定的处置权。当然，为避免预算调整的随意性，对特殊情况应当做出明确限定。其次，为实现国有资本经营预算制度设置的目标，应当规定国资监管机构必须将企业预算执行情况纳入对企业经营者的考核指标范围。需要指出的是，作为履行企业国有资产出资人职责的机构，对所出资企业执行预算进行监督是国有资产监管机构的职责，因此所有类似监督措施的采用均属出资****利的延伸，并不具有政府监管的意义，不能取代财政部门对预算执行情况的监督。
        四、结论
        本文从经营性国有资产管理体制对预算行政决策模式的影响、法律地位与职责履行对国资监管机构参与国有资本经营预算的决定性作用两方面论证了笔者的基本观点，即以出资人职责履行作为国有资本经营预算中财政部门与国资监管机构之间职责划分的平台并界定国资监管机构的预算职责，既可发挥国资监管机构在国有资本经营预算中的积极作用，又不损害财政预算管理统一性的制度构建目标。