（二）国有资本预算法是政府宏观调控的重要法律手段

　　2007年9月8日，国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》（以下简称《意见》），决定试行国有资本经营预算。这意味着，近年来税后利润不断高速增长的国有企业将结束长达十三年独享红利的历史。《意见》开宗明义地指出，建立国有资本经营预算制度有四大意义，首要的两点是增强政府的宏观调控能力，完善国有企业收入分配制度。将国资经营预算当成调控手段，是政府宏观调控的重要法律手段。

　　1、国有资本预算引导全社会资本和资金的投资方向

　　经过了30年的改革开放，中国已经成为世界经济大国，经济总量排在全球第4位，在全球经济大国中，中国的国有资产数额最大、国有经济比重最大。国有资本在我国经济发展中占有举足轻重的地位，因此，国有资本的走向是其他非国有资本选择投资领域和行业的风向标。国有资本预算体系是国有资本变现预算和国有资本经营预算、年度预算和中长期预算的有机结合。这种多元的内容和周期结构对于引导全社会资本和资金的投资方向具有非常现实和积极的意义，可以为社会资本进入或退出某些领域和部门提供重要参考。首先，国有资本经营预算和中长期预算的结合将明确国有资本进入（发挥作用）的主要领域。国有资本经营预算在编制中长期支出预算时，一个重要的内容就是规划国有资本的经营性再投入，也就是要列出未来5年度或10年度国有资本投资（标志是产生国有资本增量）的领域和行业；据此，投资者和消费者能够较为直观地判断出未来国有资本发挥导向作用的领域和行业，调整私人资本、跨国资本走向，做出跟进或退出的选择。其次，国有资本变现预算和中长期的结合将明确国有资本“退出”的领域和行业。国有资本变现预算规划的对象是国家拟进行变现的国有资本，变现的领域和规模以及进度都可以清晰地反映在国有资本变现预算、特别是国有资本中长期变现预算中。对于社会资本来说，通过国有资本变现预算，可以预期国有资本在未来五年至十年退出或缩减规模的领域，同样有助于做出投资或撤资的选择。

　　2、国有资本预算是市场配置资源的重要补充手段

　　在我国实现向市场经济转型过程中，市场在资源配置中的主导作用越来越强。但是，市场机制也不是万能的。在中国这样一个地区经济发展不均衡、计划经济体制的阴影尚没有完全消除的国家，市场机制以及市场竞争手段无法解决社会经济的公平问题，也无法消除与所谓的“经济外部性”相关的体制和机制障碍。因此，强调更大程度发挥市场在资源配置中的基础性作用的同时，也不能忽视政府在资源配置中的作用。国有资本是政府掌控的经济资源之一，如何实现这一资源合理利用的最大化，有效弥补市场竞争手段在配置资源中的不足，是国有资本预算管理的主要目标。国有资本预算作为市场竞争手段配置资源的重要补充。一是可以通过直接的收入划拨，实现对公共财政预算和社会保险基金预算的支持，解决现实的公共管理和社会保障方面的资金缺口，提高全社会的整体福利；二是可以通过资本调度，推进国有经济战略布局和结构调整，间接体现国家的产业政策、经济结构调整、区域协调发展政策，加大高新技术产业、先进制造业的投入，集中资源重点扶持关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业，促进区域协调发展。

　　3、国有资本预算体现国家产业政策、国有经济结构调整等相关政策

　　从战略上或整体上看，政府管理国有资本的终极目标并不追求国有资本收入的最大化，而是追求国民福利的最优，这是由国有资本的社会性质决定的；而其现实目标则是服从和服务于国有经济布局和结构调整的总体战略目标。党中央、国务院多次强调要加大国有经济布局和结构调整力度，布局和调整的着眼点就在于国有资本的“有进有退”。国有资本的“进”，指的是要推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，增强国有经济的控制力。而国有资本时“退”，则是指国有资本要尽快退出那些充分竞争的、国有资本经营效益不佳的领域和行业。作为服务于这一目标的手段之一，国有资本变现预算将侧重通过中长期预算的编制和执行，着力解决和国家宏观社会经济调控目标、国家中长期发展规划的衔接问题，即国家经济结构调整、国有资本有进有退政策在5年、10年期内的具体化、数量化。围绕国有资本变现，按照国家既定的经济结构调整和产业技术升级政策，结合国有资产管理，中长期预算可以较为清晰地预测定位未来5年度或10年度国有资本“退出”和“进入”的主要领域和行业，并可以量化“退出”“进入”的规模，确定相应的进程表，使国家经济结构调整政策及其目标通过国有资本预算体现出来。首先，国有资本变现中长期预算重点是中长期国有资本退出的具体领域和行业。国有资本变现预算的中长期目标之一，就是要围绕国家产业政策，实践国有资本有进有退的结构调整方针，同时完成对公共财政预算和社会保险基金预算缺口的弥补。其次，明确中长期国有资本发挥导向作用的领域和行业。党中央、国务院多次提出要加快国有经济布局和结构调整的步伐，强调国有资本要更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和领域。但是如何把政策落在实处，如何规划落实政策的具体步骤，还需要国有资本预算来解决。最后，量化中长期国有资本“进”、“退”的规模。国有资本变现中长期预算对经济结构调整的贡献还在于，它是一个数值标准，可以量化5年度或10年度国有资本“进”、“退”的数值规模；同时，还可以反映国有资本“进”、“退”的进程表，勾画出现有国有资本存量在不同领域和行业的中长期增减曲线，加强民众对坚持公有制的主体地位、发挥国有经济的主导作用的感性认识。国民经济结构调整这样事关国计民生的国家大政方针，可以通过国有资本变现中长期预算这样一种形式，使之具体化、数字化，方便来自各方面的监督，从而保证宏观调控政策的实施进度及效果。

　　4、国有资本经营预算的编制主体应当有发展改革部门参与

　　根据第十一届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》（国发（2008）11号），设立国家发展和改革委员会，为国务院组成部门拟订并组织实施国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度计划，统筹协调经济社会发展，研究分析国内外经济形势，提出国民经济发展、价格总水平调控和优化重大经济结构的目标、政策，提出综合运用各种经济手段和政策的建议，受国务院委托向全国人大提交国民经济和社会发展计划的报告。[9]为了使国有资本经营预算更好地调控国民经济，2007年9月8日国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》，对国有资本经营预算的编制主体由发展改革部门参与进行了具体规定。该意见第七条规定：“各级财政部门为国有资本经营预算的主管部门。各级国有资产监管机构以及其他有国有企业监管职能的部门和单位，为国有资本经营预算单位。”该意见第八条规定：“试行期间，各级财政部门商国资监管、发展改革等部门编制国有资本经营预算草案，报经本级人民政府批准后下达各预算单位。各预算单位具体下达所监管（或所属）企业的预算，抄送同级财政部门备案。”正是有了发展改革部门的参与，2008年中央企业国有资本经营预算才国务院批准，确定国资委国有资本经营预算支出总额547.8亿元，其中用于关系国计民生和国家经济安全的重点中央企业新设出资和补充国有资本的预算支出270亿元（约占49%），用于支持特大自然灾害中损失较重的中央企业灾后恢复重建的预算支出196.3亿元（约占36%），用于推进中央企业产业布局和结构调整等方面的预算支出81.5亿元（约占15%）。 2008年国有资本经营预算支出的下达，配合了近期出台的国家重大宏观经济调控政策，对于引导中央企业抵御全球金融危机的影响、帮助中央企业渡过难关将起到积极作用。[10]由此可见，国有资本经营预算的编制主体由发展改革部门参与有利于国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度计划的组织实施，有利于国家产业升级政策、国有经济结构调整以及区域经济协调发展等相关政策的贯彻落实。但遗憾的是，《中华人民共和国企业国有资产法》第六十一条却规定：“国务院和有关地方人民政府财政部门负责国有资本经营预算草案的编制工作，履行出资人职责的机构向财政部门提出由其履行出资人职责的国有资本经营预算建议草案。’这不能不说是立法的倒退。关于国资委的定位，《中华人民共和国企业国有资产法》将其定位为“履行出资人职责的机构”，该法第十一条规定：“国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家 出资企业履行出资人职责。”由于国资委履行出资人职责，其必然把对国有资产的保值增值当作其全部工作的核心内容，且勤勉工作，恪尽职守，否则便会受到法律的追究。《中华人民共和国企业国有资产法》第十五条规定：“履行出资人职责的机构对本级人民政府负责，向本级人民政府报告履行出资人职责的情况，接受本级人民政府的监督和考核，对国有资产的保值增值负责。”与此相对应，该法第六十八条、第六十九条还列举了履行出资人职责的机构相应的法律责任。由于国有资产的保值增值是国资委的法定目标，其在编制国有资本经营预算建议草案时必然加大经济效益较好、资本回报率高的行业的再投入而加速经济效益较差、资本回报率低的行业的退出，至于国有资本经营预算是否有利于国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度计划的组织实施不是也不可能是履行出资人职责的机构的职责所在，因此，国有资本经营预算的编制应当由发展改革部门参与就显得非常重要。政府对经济运行进行有效调控，一个重要条件就是要保证各种调控手段之间的协调统一。国有资本经营预算作为政府宏观调控的重要手段，其收支规模和方向对国民经济的总量和结构会产生很大影响，但其宏观调控作用的发挥，需要以强化与其他宏观调控部门的协调为前提。在预算编制过程中，宏观调控部门的参与可以明确宏观调控的共同目标和方向，进而以此为依据制定年度预算的编制原则，并由国资委在预算编制中予以具体实施；预算执行过程中的调整，需要以宏观调控部门提供的宏观经济运行参数为依据，并与宏观调控部门采取的调控措施相协调。