这里主要谈两个问题：一个是预算法的基础，一个是何为复式预算制度，特别是国有资本经营预算制度。

    首先，我国预算法是1994年颁布的，1995年国务院出台了预算法的实施条例。如果我们把1994年的预算法比喻成一座房子的话，那么这个房子现在是四面透风，问题非常多，不仅涉及到预算法本身的问题，还涉及到国家相应的体制、环境，涉及到我们现在市场的基础，以及我们整个经济发展的阶段，因此绝对不会是一些条文的修改就能够使它成为一个良法。我想进一步说，预算法的基础是什么呢？预算法的基础来源于这么几点：

    第一个基础是1993年的分税制。1993年的分税制在当时起了很大的作用。当年的国家财政收入只有不到100亿，分税制改革以后，第一年国家财政收入是420亿，到2010年83000亿，这个变化非常大。预算法把这个税收收入上升为三种，实施条例里专门对预算法的财政收入做了注解，分为三块：有中央税、地方税和中央地方共享税。中央税大概占百分之三十左右，地方税大概占百分之三十左右，另外百分之四十是中央地方共享，中央地方共享这块实际上是全部都进到了中央的国库，而分配的方式主要是采用转移支付。为什么最近各地、各省市都采取了“跑部钱进”的方式？就是分税制的一个后果，中央地方共享税这一块的基数非常大，这样就形成了一个强中央政府和弱地方政府。弱地方政府怎么解决？在分税制改革之后，事权大量下放，地方的教育改革、医疗改革特别是国有企业改革，大批职工下岗，都需要地方来解决，因此就出现了地方政府去找钱，出现了地方土地财政问题，现在土地财政在很多省都占到地方财政收入的百分之四十以上。如果没有土地出让的收入（预算法中叫做“专项收入”），地方政府的财政就难以为继了，当然现在有地方融资平台，这是后一个问题，这些地方政府的融资平台的负债也存在很大的风险。

    实际上1993年的分税制是1994年预算法的基础，这个基础打得不是很好，造成了一个强中央政府、弱地方政府的局面。为什么说分税制是预算法的基础呢？“税收是政府的奶娘”，而“预算就是税收的孪生兄弟”。我们可以看到分税制带来的一系列的后果，如果不进行改革，下一步预算法的修改具有非常大的局限性。

    第二个基础是对预算收入的计算，这是一个很重要的问题。1994年预算法确定了四项收入来源，第一项是税收，这是以分税制为基础的；第二是国有资本经营预算，这在前些年是没有做的；第三是政府的专项收入，包括土地的专项收入；第四是其他收入，这个其他收入是没有边界的，我认为这是我们法律现在最大的问题。2003年通过了《行政许可法》，这在其他国家都是没有的，行政许可法主要是约束行政审批，因为大量的行政审批滋生大量的财政收入，这在预算法里归为其他收入。其他收入严格说应该是预算内的收入，但现在在我国有预算内收入，有预算外收入，还有外外收入。例如黑龙江省有个收费站，这个收费站编制是市政府给它的，但未给它工资，其工作人员的收入来源于收费，如果没有收费与罚款的话，它就无法生存。换句话说，这个政府设立的收费站存在的目的就是收费与罚款，现在不让收过路费了，它还在收与罚，这样整个政府存在的理由不是为人民服务，政府存在的根基已经发生很大的变化。这样的收入来源是不是纳入我们预算法的其他收入？预算法中的支出也是一样，它的支出结构分为社会经济发展、国防支出以及其他支出，这个“其他”是特别可怕的。现在法律制定过程中有两个立法技巧，一个是“其他”，一个是“国务院另行规定”，这两个立法技巧就给政府的权力和市场的权利边界带来问题，也是产生很多问题的制度上的根源。我想如果对预算法的收入没有一个约束，没有一个定义，没有一个很确切的界定，预算法这一块的收入与支出是没有边际的，那么很有可能是预算之外的收入养着所谓的“政府”。预算法的基础实际上就是下一步修改预算法的很重要的理论前提。

    另一个问题是复式预算的问题，把预算分为公共财政预算、国有资本经营预算和社会保障预算。复式预算实际上最早实践于丹麦，美国在罗斯福新政的时候也实践过，它通过两个表格的形式反映了整个政府财政收支的情况、它的流向流量以及资金性质，但是我们的复式预算并非真正的复式预算。从1994年规定复式预算以后，实际上我们并没有实现过复式预算，我们只是一个公共财政预算，每年的“两会”上财政部作的预算报告实际上是公共财政预算，从来没有国有资本经营预算和社会保障预算。今年的“两会”发生变化，我们又把复式预算偷偷地改为公共财政预算、政府型资金预算、社会保险预算，这个复式预算现在也有很多问题，我们原来的社会保障预算、社会保障基金理事会，是90年代初中央为了应对2020年可能出现的养老人口高峰、人口老龄化的高峰而作的养老的社会储备金，而不是真正意义上的社会保障金，所以社会保障预算是一个空预算。国有资本经营预算是2008年才开始收缴的，因此我们原来真正只有公共财政预算，而公共财政预算和国有资本经营预算、政府性基金支出以及社会保障预算并不是复式预算，它不是像罗斯福新政时的一般性的预算，正式的预算和非正式的预算一般是要把两者区分开来，我们实际上是用公共财政预算在做国有企业的补贴、国有企业改革的投资，在填补社会保障的缺口。这其实动摇了我们预算法的基础，我们预算法是以复式预算作为一个基础，但是这个复式预算的前提是不存在的。我认为这是非常机械僵化地学习西方复式预算的结果。公共财政预算，政府性基金预算和社会保险预算实际上都是公共预算的一个特别预算，严格意义来讲，都可以在公共预算里专列项目做开支，所以我建议恢复单式预算制度，不要搞复式预算制度。

    这里特别谈下国有资本经营预算的问题。2008年之前，所有的国有企业的利润是不要上交国家的，我们在起草国有资产法过程中发现这是一个非常大的问题，所以在起草过程中就已经不断地推动中央政府改变这一决策，全体纳税人投资做的国有企业竟然一分钱不回报股东，这是一个非常可笑的逻辑。所以2008年中央决定开始实施国有资本经营预算制度，也就是恢复到1994年预算法、1995年实施条例里的国有资本经营预算制度，但是这仅限于中央企业。我们现在央企分两类，一类是国资委管的央企，一类是八十多个部委管的6000多家央企。现在这个只是向国资委的央企收国有资本经营预算，又把国资委的央企分为三类，对资源性的交百分之十，一般性的交百分之五，军工性的都不交，所以在2008年第一年，国有企业总的利润是九千亿，只收了547亿。我们纳税人投资的国有企业最后的股息、分红是非常小的，2009年收了588亿，2010年收了630亿。去年为什么网上会出现数字上的错误呢？这主要是合并报表的问题。我们可以看到，国有资本经营预算虽是纳入到预算法范围，但是现在有三个缺陷：第一，范围只限于央企，我们建议要扩大到所有的国有企业，包括其他央企和地方国有企业；第二收支的比例应该提高，不应该是百分之十五，应该更多，百分之五十以上，因为确实有一些利润沉淀到央企之后迅速就瓜分掉了，作为福利返还给全体纳税人中的部分纳税人也就是本企业的职工；第三是支出的结构，在支出结构上，更多的是用于增减国有资本金，2010年的财政预算报告指出2010年国有企业的破产支出是三千多亿，而去年全国的破产案件是1793件，大多数都是民营企业，国有企业为什么这么高？我们现在没有公开的透明的信息披露，这些账是怎么得出来的？是把历年的账沉淀在这里算，还是也走了一些关闭性的、不是采用破产程序的一些支出？这些都不为我们所知。所以国有资本经营预算现在面临着覆盖范围、支出结构以及提高比例这三个方面的改革，如果真的把国有资本经营预算做好的话，它实际上可以作为公共财政预算的一个专项预算，来弥补我们的社会保障以及整个国民福利的提高。