长期以来，特别是过去我国计划经济体制对国有资本经营收支，没有进行单独编列预算和进行管理，而是与经常性财政预算收支混在一起，统一管理，这种运行模式体现了政府作为社会管理者与国有资产所有者两种职能及其两类收支活动合二为一的基本特征。但是，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，国有资产监管机构的建立和监管职能的到位，对进一步提高资本运营效益，确保国有资产保值增值、实现投资效益最大化，提出了新的更高要求。当前，国家和一些省、市加强国有资产监管的政策法规措施相继出台，监督管理的框架体系已初步形成，建立国有资本经营预算收支管理制度的时机已经成熟。下面，结合工作实践和调研，就如何建立国有资本经营预算制度，研究探讨需要解决的几个问题。 
    一、有利条件 
    建立国有资本经营预算制度，是新形势下加强国有资产监督管理的客观要求，其有利条件是： 
    1、建立国有资本经营预算制度，是相关政策法规赋予的一项重要任务。1995年出台的《预算法实施条例》第26条规定：“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其它预算。”党的十六届三中全会再次明确提出要建立国有资本经营预算制度。2004年中央召开的经济工作会议上，又明确要求加快建立国有资本经营预算制度。国务院国有资产监督管理委员会就如何建立国有资本经营预算体系问题，进行专题研究和部署。明确要求在2005年加快建立国有资本经营预算制度，要求各地抓紧建立国有资本经营预算制度。目前，全国一些省市在这方面已进行了积极探索，积累了初步经验，为建立国有资本经营预算制度打下了良好基础，探索了新的路子。 
    2、建立国有资本经营预算制度，有利于推进政府职能转变。在市场经济条件下，政府作为社会公共管理者，不再直接参与企业经营管理。公共预算作为反映政府活动范围和方向、保障发挥其职能作用的工具，必然要随着管理职能的转换而进行相应的调整和改进。通过建立国有资本经营预算制度，可以从预算管理体系上，将国有资本出资人所拥有的权能与政府的社会公共管理者所拥有的权能相分离，促进政府管理职能转换与政企分开，有助于发挥国有资产监管机构的职能作用，使国有资产出资人的权能得到真正落实。 
    3、建立国有资本经营预算制度，有利于确保国有资产的安全完整。随着我国经济体制改革的不断深入与管理职能的转变，各级政府已不再行使企业的经营权，但由于相应的约束机制尚不健全，在一部分国有企业，特别是在一些非工业企业中还不同程度地存在着 “所有者缺位”的现象，很难保障出资人的权益不受侵害。建立国有资本经营预算制度，可从根本上保障所有者权益，进一步强化国有资产所有权形成的分配机制，对资产收益和产权变动等经营活动进行规范，防止国有资产的流失，确保国有资产安全完整。 
    4、建立国有资本经营预算制度，有利于筹集资金加快推进国企改革。当前，国企改革面临的突出矛盾就是改制成本过高，资金严重不足，致使多数国企改革举步维艰。解决这一问题，除了多渠道筹措改革成本外，更重要的是加快建立国有资本经营预算制度，这样可以有效地合理整合资源、推进结构调整，实现进退有序，优化经济布局。通过资产变现，优化重组的方式集中资金办大事，为国企改革提供资金支持，保证国企改革重点需要。 
    二、原则及内容 
    建立国有资本经营预算制度应遵循以下原则，明确具体内容。 
    1、编制国有资本经营预算应遵循四项原则：  
    第一、遵循宏观调控，结构调整的原则。编制国有资本经营预算，应以国有经济整体利益和长远利益为重点，坚持国有经济有进有退，有所为有所不为的方针，通过国有资本经营预算收支分配机制的调节，强化宏观调控，优化经济布局，推进结构调整，进而盘活存量，扩大增量，加快重组，做大做强优势企业，增强核心竞争力，保证国有经济战略重点目标的实现。 
    第二、遵循统筹兼顾，合理安排的原则。国有资本经营预算的收入和支出安排必须充分考虑到其特殊性质，兼顾整体利益和局部利益，长远利益和眼前利益。同时做到既充分合理利用资金，又不超前分配和超额使用资金，综合考虑地方经济建设和发展对资金的需求，瞻前顾后，综合平衡。 
    第三、遵循突出重点，效益优先的原则。国有资本经营预算的收入和支出安排，必须分清主次和轻重缓急，把有限的资金用到急需的关键重点环节，充分发挥国有资本投入的引导和带动作用，推进国有资本合理流动。同时又要坚持以国有资本投资效益最大化为标准，对投资领域和项目进行严格审查和监控，确保国有资产保值增值。 
    第四、遵循量入为出，留有余地的原则。国有资本经营预算的收支与公共预算相比，具有较大的不确定性。预算和决算可能存在很大的差别，这就要求在编制预算安排收支过程中，充分考虑到各种可能发生的特殊情况，既保证重点支出又要留有余地，留足一定的总预备费，以解决预算执行过程中的某些临时性急需或事先难以预料的开支。 
    2、国有资本经营预算科目由收支两大部分构成：  
    第一、国有资本经营预算收入科目主要包括：（1）国有资产运营机构及国有独资或全资企业实现的税后利润；（2）公司制企业中按国有资本出资比例计算分享的税后利润，包括股息、红利等；（3）国有独资企业产权转让收入；（4）公司制企业国有股权转让收入；（5）国家以特许经营权、知识产权、土地使用权等国有经济资源作价投入形成国有资本的转让收入；（6）政府其他预算结转收入，即公共财政预算中安排的用于国有企业的各项专项资金；（7）按照国家法律、法规规定依法获得的其他收入。 
    第二、国有资本经营预算支出科目主要包括：（1）资本支出。即用于支持优势企业、重点行业和重点企业发展的资本性投入，具体包括新设企业投资、国有独资企业增加资本金、股份有限公司扩股、配股及有限责任公司增资等；（2）补偿支出。即用于支付国有企业改革成本的专项支出，及其他补偿性支出，如职工安置费，解决历史遗留问题支出等；（3）费用支出。即国有资本监管过程中发生的有关费用支出，包括产权代表奖励支出、监事、财务总监、审计费用等；（4）政府其他预算结转支出。即国有资本经营预算中安排用于社会保障等方面支出；（5）总预备费支出。即按一定比例设置用于当年预算执行中不可预见的支出；（6）其他支出。 
    3、预算编制内容，应由预算说明书及预算收支表两部分组成： 
    一是预算说明书应包括以下内容：（1）预算编制单位（国有资产管理部门、国有资产营运机构及其权属企业）基本概况；（2）预算编制的主要依据及增减变化情况说明；（3）预算收支安排情况，包括收支规模、安排依据、计划年度内收支与报告年度比较的增减情况和原因说明；（4）预算编制中存在的主要问题以及解决措施等。二是预算收支表应包括四项内容：（1）国有资本经营预算明细表；（2）国有资本经营预算调整明细表；（3）国有资本经营决算明细表；（4）国有资本经营预算、调整及决算明细表有关项目说明。 
    4、国有资本经营预算的编制时间和程序。 
    国有资本经营预算和决算年度同会计年度一致，自公历1月1日起至12月31日止。预算编制以人民币为计算单位。国有资本经营预算（下年）和决算（当年）编制任务由国有资产监管部门于每年年末向各下一级次预算单位进行布置，下一级次预算编制单位于次年初向国有资产管理部门报送下年度预算草案和上年度决算报告。国有资产监管部门负责审核预算编制草案并负责汇编出总预算，报同级政府审批后实施。 
    5、国有资本经营预算的执行。 
    国有资产监管部门对下一级次编制单位的预算收支执行情况进行监管和考核。预算支出按预算确定的用途、范围及进度由各级次编制单位自主决定，并于每一会计年度的中期和终期向上一级次编制单位报告其所运营的国有资本经营预算执行情况。预算执行年度内由于特殊情况需要增加预算支出的，由各级编制单位编制预算调整方案，经上一级次编制单位审批后进行调整，未经批准不得调整预算。