二、国有资本经营预算的编制主体

    关于国有资本经营预算的编制主体，学术界存在较大分歧，争论的核心在于财政部门与国有资产管理部门在国有资本经营预算的编制中究竟居于何种地位。

    一种观点主张国有资本经营预算应当由财政部门编制。理由是：我国《预算法》第10条规定“国务院财政部门具体编制中央预算、决算草案，具体组织中央和地方预算的执行”。既然《预算法》规定财政部门为政府预算的唯一编制主体，由于国有资本经营预算是政府复式预算中的一种，由此，国有资本经营预算编制主体也应当为财政部门。 也有学者指出，根据政府预算的统一、完整的原则，国有资本预算的编制、审批与执行不应脱离国家财政预算部门之外，作为政府复式预算的重要组成部分，其编制主体仍应为国家财政部门，并纳入各级政府财政预算管理，同公共预算一并报请本级人民代表大会批准后执行。还有学者指出，确定由财政部门编制国有资本经营预算，并不是否定国有资产管理部门的作用，国有资产管理部门不仅是国有资产经营预算编制的重要参与者，更是国有资本经营预算执行的首要承担者。

    第二种观点认为，国有资本经营预算应当由国有资产管理部门负责编制。国资委的三定方案和《企业国有资产监督管理暂行条例》，明确了国务院国资委是中央政府的特设机构，代表国务院履行对所出资企业的出资人职责，对其接受委托的国有资产进行监督和管理。根据《公司法》规定，对企业财务预算、财务决算和利润分配的审定，是出资人的重要职责。国资委的性质和职责决定了国有资本经营预算，应当由国有资产管理部门负责编制。

第三种观点主张，国有资本经营预算应当由国有资产管理部门和财政部门共同编制。国有资本预算的编制是一项复杂的工作，除要承受解决经济、政治、社会问题的压力外，技术方面也面临着许多操作难题，微观上需要做大量的细致工作。由国资委和财政部两家共同来编制国有资本预算是一种于部门利益双赢，于国有资产管理体制、于政府公共财政体系互利的做法。这样做从体制上不存在障碍，相对比较顺畅。

    我们认为，确定国有资本经营预算的编制主体，既是理论问题，更是实践中的体制选择、政治抉择的问题。国有资本经营预算相对独立的性质以及国资委的法定职责，都决定了国有资产管理部门应该成为国有资本经营预算的编制主体。尽管《预算法》确立了财政部门为政府预算的唯一编制主体，但该法颁布于1994年，当时的国有资产管理部门隶属于财政部，国有资产管理工作没有从财政中独立出来，因此，在当时的情况下确定财政部门为国有资本经营预算编制主体，应该是必然的选择。但在2003年国资委成立之后，作为专门代表政府履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的直属特设机构，国资委在国有资本经营预算编制中应当居于重要地位。

    强调国有资产管理部门的重要地位，并不意味着国有资本经营预算的编制工作只能由国有资产管理部门负责，可以离开财政部门和其他部门来开展。财政部门在国有资本经营预算的编制工作中具有独特的作用。这是因为：第一，国有资本经营预算与公共预算之间具有密切的联系，两者在本质上，都是政府调节社会经济的工具，反映国家财力的集中配置和对社会财力的全面调节。特别是两者之间存在诸多科目衔接工作，因此，财政部门参与国有资本经营预算编制工作，可以更好实现两种预算的有机衔接，保证政府预算体系的完整性。第二，财政部门长期从事预算编制工作，富有丰富的信息资源、人力资本和技术优势，这可以为国有资本经营预算编制工作的科学有效开展提供支持。第三，从权力互相制衡、互相监督的角度看，财政部门对国有资本经营预算编制工作的参与，可以对国有资产管理部门起到一定的监督作用。第四，当前，财政部门和国有资产管理部门对于国有资本经营预算工作都有各自的主张和利益诉求。明确国有资本经营预算编制工作以国有资产管理部门为主要编制主体，形成国有资产管理部门与财政部门共同编制的格局，这是当前体制下形成共识合力、尽快推动国有资本经营预算工作开展的现实选择。第五，从理论上说，国有资本经营预算应该涵盖所有经营性国有资产，而我国目前的国资委并未负责监管所有经营性国有资产，金融性国有资产和行政事业单位的国有资产在其监管之外，而行政事业单位有一部分资产是以经营的方式在运行的。因此，国有资本经营预算如果将这些国有资产涵盖在内，则国有资本经营预算的编制主体更需要财政部门及其他相关部门的参与。

    如果由国有资产管理部门和财政部门共同编制国有资本经营预算，如何分清各自的职权，明确责任，同时建立协调机制，避免相互扯皮推诿，则是需要依法予以解决的问题。

    1.关于职责划分。政府职权法定是现代法治的基本原则。国有资产管理部门经法定授权，代表国务院履行出资人职责，对其接受委托的国有资产进行监督和管理，负责编制国有资本经营经营预算草案。财政部门依法负责编制公共预算草案。在国有资本经营预算编制中凡是涉及到与公共预算衔接的部分，财政部门应当参与，双方在草案编制过程中应当相互交换意见、沟通协商、形成一致。国有资本经营预算连同公共预算汇编成政府总预算。

    2.关于预算编制工作的协调机制。为了降低预算编制成本，提高预算编制效率，需要建立国有资产管理部门与财政部门在国有资本经营预算编制工作中的协调机制，明确双方在规则、政策和行动等方面相互配合、和谐一致的步骤和措施：一是规则协调机制。在关于国有资本经营预算规则的制定过程中，各相关部门应该协调一致。如果一方制定的规则涉及到其他部门，应该通过通报制度、征求意见制度、协调会制度，与相关部门协调一致;如果需要两个部门共同制定相关规则，应通过会签制度、联合发文等方式实现规则的协调一致。二是信息共享机制。国有资产管理部门和财政部门各自依法收集的数据和信息，凡是涉及国有资本经营预算编制工作的，双方应当共享;双方应当加强信息交流与合作，明确信息交流范围、采集分工、共享方式、保密原则等，促进信息交流规范化和制度化。三是日常工作机制。国有资本经营预算编制工作协调机制有效发挥作用，需要在各有关部门之间建立日常工作机制，例如，联席会议制度、会晤制度、公告制度、通报制度、磋商制度等。